Čeprav veljavni normativni okvir poleg Zakona o sistemu plač v javnem sektorju (ZSPJS) sestavljajo še Kolektivna pogodba za javni sektor (KPJS), kolektivne pogodbe dejavnosti in poklicev ter številni podzakonski akti (zlasti uredbe vlade), bodo v tem prispevku obravnavane po mnenju avtorja ključne pomanjkljivosti plačnega sistema, ki pa se nanašajo zgolj na ZSPJS kot krovni zakon, ki določa temeljna pravila delovanja skupnega plačnega sistema javnega sektorja.
Avtor se zaveda, da bi odprava pomanjkljivosti plačnega sistema, ki so obravnavane v tem prispevku, zahtevala obsežna, poglobljena in verjetno tudi dolgotrajna usklajevanja s socialnimi partnerji, zlasti s sindikati javnega sektorja, saj je bil tudi veljavni plačni sistem predmet dolgotrajnih pogajanj in kot tak še vedno uživa relativno visoko stopnjo legitimnosti. Vendar pa težave pri izvajanju plačnega sistema v praksi in nezadovoljstvo tako pri delodajalcih kot tudi pri zaposlenih - zlasti glede določenih konkretnih pomanjkljivosti plačnega sistema - kažejo, da bo vsaj nekatere obravnavane teme treba obravnavati prednostno, s ciljem izboljšanja plačnega sistema v dialogu med socialnimi partnerji.
Ob tem ni nepomembno, da plačni sistem javnega sektorja od začetka njegove uporabe leta 2008 do danes pri nagrajevanju delovne uspešnosti kot pomembnem elementu plače v celoti še sploh ni zaživel, saj so tovrstno nagrajevanje zamrznili oziroma v pomembni meri omejili interventni ukrepi zaradi hude gospodarske krize, ki ostajajo v veljavi še do konca leta 2018. Za sindikalno stran je to tudi eden temeljnih argumentov, zakaj ni začela procesa usklajevanja predloga sprememb in dopolnitev ZSPJS, ki ga je vladna stran na pogajalsko mizo prinesla nekajkrat od leta 2013 dalje, s čimer bi lahko bile odpravljene vsaj nekatere pomanjkljivosti ZSPJS. Poleg razrešitve stavkovnih zahtev in realizacije Dogovora bodo na področju urejanja plač v javnem sektorju prav spremembe in dopolnitve ZSPJS eden glavnih izzivov.
Kot ugotavlja že Ministrstvo za javno upravo v Analizi plačnega sistema javnega sektorja iz leta 2015, veljavni plačni sistem sicer zagotavlja visoko stopnjo transparentnosti in tudi omogoča javnofinančno obvladljivost sistema, vendar po drugi strani daje premalo avtonomije proračunskim uporabnikom in menedžmentu glede urejanja plač. Podobne ugotovitve, da je nov plačni sistem uvedel red v dotedanji nered in vzpostavil visoko stopnjo transparentnosti, hkrati pa pustil premalo avtonomije delodajalcem in menedžmentu, da bi lahko bolje upravljali s človeškimi viri, ugotavlja tudi študija, ki so jo o plačnem sistemu javnega sektorja v Republiki Sloveniji izvedli strokovnjaki OECD.
V nadaljevanju bodo obravnavane naslednje pomanjkljivosti (slabosti) plačnega sistema:
- odsotnost povezave med vsebino in zahtevnostjo nalog na konkretnem delovnem mestu (opisi nalog) ter vrednotenjem delovnega mesta,
- mešanje oblastnega in dogovornega, ki se kaže v dejstvu, da lahko proračunski uporabniki v aktih o sistemizaciji delovnih mest sistemizirajo zgolj tista delovna mesta, ki so vključena v konkretno kolektivno pogodbo dejavnosti ali poklica (delovna mesta in nazivi se v plačne razrede uvrščajo pretežno s kolektivnimi pogodbami),
- nesorazmeren poseg v avtonomijo proračunskih uporabnikov pri določanju plače javnim uslužbencem ob zaposlitvi v okviru javnega sektorja,
- preveliko razlikovanje v osnovni plači med zaposlenimi na istem delovnem mestu,
- neposreden vpliv ocene delovne uspešnosti javnega uslužbenca na višino njegove osnovne plače za delo na istem delovnem mestu, pri čemer ustrezno visoka ocena avtomatično pomeni višjo plačo,
- nižja osnovna plača za opravljanje nalog na istem delovnem mestu zaradi neizpolnjevanja pogoja glede izobrazbe.
Odsotnost povezave med vsebino in zahtevnostjo nalog ter vrednotenjem delovnega mesta
ZSPJS v 12. členu sicer zgolj za uvrščanje orientacijskih delovnih mest v plačne razrede določa kriterije, kot so zahtevnost delovnih nalog oziroma pogojev za pridobitev naziva, zahtevana usposobljenost (izobrazba, dodatna znanja in izkušnje), pooblastila in odgovornost, psihofizični in umski napori ter vplivi okolja. Vendar pa z izjemo organov javne uprave in pravosodnih organov, v katerih je za delovna mesta določen (splošen) opis nalog, ki kaže na stopnjo zahtevnosti delovnega mesta, v drugih delih javnega sektorja tovrstni opisi nalog na ravni predpisa ali kolektivne pogodbe ne obstajajo.
Čeprav je povsem razumljivo, da je določanje plačnih razredov delovnih mest predmet pogajanj s sindikati, saj gre za materijo KPJS ter kolektivnih pogodb dejavnosti in poklicev, pa se ob tem povsem upravičeno zastavlja vprašanje, kako se je možno pogajati o vrednotenju dela, če ni jasno in transparentno določeno, za kakšno vsebino nalog, pogoje za opravljanje nalog in zahtevnost pri teh delovnih mestih sploh gre.
Vsako delovno mesto je sicer uvrščeno v tarifni razred, ki, upoštevaje 8. člen ZSPJS, določa zahtevano stopnjo izobrazbe oziroma usposobljenosti za opravljanje dela, vendar pa nabor delovnih mest, kot ga določajo kolektivne pogodbe, kaže, da gre za različno strukturo delovnih mest, ki so sicer v okviru istega tarifnega razreda. Za verodostojno določitev plačnih razredov različnih delovnih mest v okviru istega tarifnega razreda pa je treba uporabiti argumente, ki izhajajo iz vsebine nalog na konkretnem delovnem mestu v povezavi z zahtevnostjo konkretnih nalog, vezanih na isto delovno mesto. Na ta način bi se bilo mogoče izogniti tudi različnim špekulacijam posameznih udeležencev pogajalskega procesa o tem, kako se je povprečna plača v nekaterih dejavnostih javnega sektorja povečala bolj kot v drugih, saj bi bilo že iz opisa nalog delovnega mesta mogoče sklepati o zahtevnosti dela in s tem povezani višini plačnega razreda konkretnega delovnega mesta. Razumljivo je, da če je v neki dejavnosti javnega sektorja več različno zahtevnih delovnih mest, med katerimi je veliko takšnih, ki so višje vrednotena od morda celo edinega delovnega mesta v drugi dejavnosti, je potem tudi povprečna plača v konkretni dejavnosti lahko višja od povprečne plače v drugi dejavnosti.
Opis nalog je sicer obvezna sestavina akta o sistemizaciji delovnih mest, vendar pa se delovna mesta v plačne razrede ne uvrščajo z aktom o sistemizaciji, temveč z akti iz 13. člena ZSPJS (praviloma torej s kolektivnimi pogodbami). Kot izhaja iz zgoraj navedenega, bi odprava tovrstne pomanjkljivosti, s čimer bi se vzpostavila neposredna povezava med vsebino oziroma zahtevnostjo nalog delovnega mesta in njegovim vrednotenjem, zahtevala sprejetje (uveljavitev) akta, s katerim bi bili za delovna mesta, ki se uvrščajo v plačne razrede, predhodno določeni tudi opisi nalog, vključno s pogoji za zasedbo teh delovnih mest. Sedaj veljavna ureditev predpostavlja, da se delovna mesta najprej ovrednotijo, nato pa se v aktih o sistemizaciji za ista delovna mesta določijo opisi nalog in pogoji za njihovo zasedbo. Navedeno pomeni, da je vrednotenje konkretnega dela (delovnih mest) v javnem sektorju v preveliki meri odvisno od arbitrarnosti v pogajalskem procesu med socialnimi partnerji, v katerem gre vedno za usklajevanje interesov različno vplivnih skupin in sklepanje kompromisnih rešitev, in v manjši meri od konkretnih argumentov, ki bi morali izhajati iz vprašanj, kot so (a) kakšna je vsebina in zahtevnost nalog na konkretnih delovnih mestih, (b) kakšna odgovornost je vezana na konkretno opravljanje nalog, (c) katere kompetence se zahtevajo za uspešno opravljanje teh nalog ipd. V tem kontekstu se je tudi ob odpravljanju anomalij pri vrednotenju delovnih mest v javnem sektorju treba vprašati, ali gre pri pogajanjih o odpravi anomalij dejansko za odpravo krivic, ki se kažejo v tem, da zaposleni, ki opravljajo po vsebini in zahtevnosti enake ali vsaj primerljive naloge, prejemajo v izhodišču tudi za dva ali več plačnih razredov (osem ali več odstotkov) različno osnovno plačo, ali pa gre preprosto za poviševanje plač, kar z odpravo anomalij nima nobene zveze.
Mešanje oblastnega in dogovornega
Veljavni plačni sistem določa, da uporabniki proračuna v aktih o sistemizaciji delovnih mest ne smejo sistemizirati delovnih mest, ki niso določena v aktih, s katerimi se ta uvrščajo v plačne razrede. Kot izhaja iz zgoraj zapisanega, je nabor delovnih mest v javnem sektorju za večino proračunskih uporabnikov določen s kolektivnimi pogodbami. Te pa je mogoče spreminjati le s soglasjem strank (podpisnikov) konkretne kolektivne pogodbe. Za ilustracijo učinka pomanjkljivosti, ki pomeni mešanje oblastnega in dogovornega, navedimo primer: V EU bi uveljavili direktivo, ki bi določala, da mora vsak delodajalec v aktih o sistemizaciji delovnih mest imeti sistemizirano delovno mesto svetovalca za delo z migranti. Da bi lahko delodajalci (z upoštevanjem veljavnega normativnega okvira) sistemizirali takšno delovno mesto, bi se morale stranke kolektivnih pogodb v javnem sektorju dogovoriti o vključitvi tega delovnega mesta v nabor delovnih mest konkretnih kolektivnih pogodb in o konkretni uvrstitvi takšnega delovnega mesta v plačni razred. Direktiva EU je oblastni akt, ki so ga države članice EU dolžne implementirati, pri čemer pa veljavna ureditev plačnega sistema javnega sektorja v Republiki Sloveniji zahteva o tem dogovarjanje (pogajanje) s sindikati.
Kot rečeno, niti delovnega mesta niti plačnega razreda za to delovno mesto ni mogoče določiti enostransko, saj gre po našem pravnem redu za materijo kolektivnih pogodb.
V zasebnem sektorju tega problema ni, saj lahko delodajalci v svojih aktih o sistemizaciji delovnih mest avtonomno določajo delovna mesta in se jim o tem ni treba pogajati s sindikati. Kolektivne pogodbe, ki urejajo plače v zasebnem sektorju, praviloma vključujejo zgolj tarife oziroma količnike, ki se morajo uporabiti za posamezne ravni zahtevnosti vrste del oziroma delovnih mest, ne pa tudi celotnega nabora delovnih mest, mimo katerega bi lahko delodajalec delovno mesto sistematiziral po svoji presoji glede na potrebe poslovnega okolja ...
Nadaljevanje članka za naročnike >> mag. Branko Vidič: Sistemske pomanjkljivosti plačnega sistema javnega sektorja, ali na portalu Pravna praksa, 2018, št. 33Članki izražajo stališča avtorjev, in ne nujno organizacij, v katerih so zaposleni, ali uredništva portala EDUS.
